6 ноября на заседании Законодательного Собрания Оренбургской области V созыва во втором, окончательном чтении приняты поправки в закон «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области», в котором определены способы формирования представительных органов и выборов глав муниципальных образований, полномочия органов МСУ.
Что было, что будет
Основные принципы местного самоуправления (МСУ) были заложены ещё в Конституции 1993 года. Несмотря на это, долгое время в России продолжала существовать административная модель, унаследованная от советского времени и лишь немного модернизированная.
Относительную автономию имели губернаторы, но местная власть по-прежнему оставалась очень сильно зависимой от вертикали — и в финансовом отношении, и в плане обеспечения коммунальными ресурсами. Помимо полной зависимости районных и городских глав от областных властей, действующая модель порождала бесконечные проблемы — функции разных ведомств дублировались, а некоторые полномочия и вовсе не были закреплены ни за кем. России требовалась новая, современная система местного самоуправления.
Реформирование российского МСУ началось, как это не покажется кому-то странным, с приходом к власти Владимира Путина. Новый Президент РФ запустил параллельно два процесса – с одной стороны, жёсткую централизацию власти, с другой – выбрал курс на укрепление муниципалитетов.
В 2003 году был принят Федеральный закон №131 «Об общих принципах местного самоуправления». В его основу легла «Европейская хартия местного самоуправления» — ключевой документ, описывающий базовые правила организации власти в цивилизованном мире. Государства, участвующие в Хартии, обязуются сохранять максимально широкую автономию муниципалитетов — управленческую, политическую, экономическую. Центральным здесь является принцип субсидиарности. Он описывается следующей формулой: «На вышестоящие уровни передаются только те вопросы, которые не могут быть решены на нижних уровнях».
В 131-м законе был чётко прописан весь функционал местных властей. Стоит сказать, что перечень функций действительно широкий — здесь и вопросы строительства, ЖКХ, содержания дорог, выделения земли, образования, здравоохранения, экологии и многие-многие другие. По этому списку Россия в числе самых прогрессивных стран по развитости местного самоуправления. В 2006 году, когда закон вступил в силу, выяснилось, что муниципалитеты испытывают финансовые проблемы в выполнении всех перечисленных в законе функций. Проблема недостаточного финансового обеспечения муниципалитетов породила две модели поведения их глав: одни изыскивали способы пополнения местного бюджета, другие рассчитывали исключительно на субвенции и субсидии из вышестоящих бюджетов.
Кроме этого, попытка абсолютной унификации подходов в управлении муниципалитетами в такой большой стране тоже породила немало сложностей.
Где-то сельские, городские поселения обладают достаточной экономической основой и могут выполнять не только свои собственные, но и дополнительно делегированные с регионального уровня полномочия. А где-то у них нет ресурсов, чтобы тянуть даже минимальный функционал, например, по причине малонаселенности или отдаленности территории. Особенно остро проблема стоит для сельских и небольших городских поселений.
Нынешний старт реформе МСУ вновь дал Президент России Владимир Путин, который в своем Послании палатам Федерального Собрания, а до этого на съезде муниципалитетов, отметил необходимость уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.
В мае этого года Государственная Дума внесла изменения в законодательство о МСУ. Теперь регионы могут устанавливать уровень полномочий МСУ, регулировать выборную практику, чем и занимались на последнем заседании Законодательного Собрания областные депутаты.
Аргументы «за» и «против»
Народные представители в этот раз решали, как выбирать депутатов и глав городов, районов и сельских поселений. Ко второму чтению законопроекта в нем сохранялись варианты, согласно которым депутаты всех уровней и главы поселений избираются прямым голосованием, а главы городов и районов выбираются депутатами из своего числа. Предполагается, что глава территории может (по Уставу) выполнять свои функции на общественных началах. При этом оперативное управление районами и городами осуществляет глава администрации, нанятый на работу по конкурсу. Конкурсная комиссия на паритетных началах формируется правительством области и муниципальной властью.
На предыдущем заседании ЗС, представляя законопроект, председатель комитета по местному самоуправлению и вопросам деятельности органов государственной власти Александр Куниловский подчеркнул, что с момента принятия 131-го закона прошло уже 11 лет, и за это время многое изменилось и в сознании людей, и в политической и в экономической ситуациях в области и стране. Он назвал предложенную модель оптимальной для текущего момента.
Надо ли говорить, что обсуждение этого законопроекта во втором чтении началось с массированной атаки оппозиции. Депутаты от «Справедливой России», ЛДПР, КПРФ так и сыпали своими аргументами, хотя и безаппеляционными, но достаточно неубедительными.
Владимир Фролов (фракция «СР»), например, вообще договорился до того, что 90 процентов избирателей за прямые выборы. Он словно забыл, что даже в этом случае явка на муниципальные выборы чаще всего составляет 30-40 процентов. Ну и где же эти 90 процентов?!
Наверное, честнее других выступил Андрей Рейзлер (фракция ЛДПР), заявивший, что при предлагаемой системе выборов представителям оппозиции будет труднее пробиться во власть. И в этом случае, как мне кажется, узкопартийные фракционные интересы были поставлены либерал-демократом выше интересов избирателей.
Владислав Рябов (фракция КПРФ) утверждал, что при принятии законопроекта власть потеряет легитимность и не сможет принимать жесткие решения. Он словно забыл, что в СССР, при далеко не легитимной коммунистической власти, даже цены повышались «по просьбе трудящихся».
Другими словами, серьезных юридических оснований против принятия законопроекта депутаты-оппозиционеры не нашли.
В свою очередь заместитель председателя Законодательного Собрания Оренбургской области Игорь Сухарев напомнил коллегам-законодателям, что вариант предлагаемой нормы содержится в 131-м федеральном законе, и никаких новых юридических новелл законопроект не предлагает, а лишь вносит определенную логику в управление территориями. По существующему порядку вполне благополучно функционируют муниципалитеты Оренбурга, Бугурусланского и Тоцкого районов. Подобная практика существует уже несколько лет в Башкирии, Татарстане.
В поддержку законопроекта выступили многие депутаты. Смысл их выступлений сводился к тому, что выстраивание межбюджетных взаимоотношений территорий и различных уровней власти – основная задача законопроекта.
Своеобразный итог дискуссии подвел председатель Законодательного Собрания Сергей Грачев. Он сообщил присутствующим, что за последние полтора месяца он лично встречался с сотнями оренбургских депутатов различных уровней. Итоги встреч таковы: примерно 60 процентов из них выступают за выборы глав городов и районов из числа депутатов, а оставшиеся 40 процентов – за прямые выборы.
На голосование во втором чтении была внесена 21 поправка. 8 из них профильный комитет рекомендовал к принятию, 13 – к отклонению. В результате голосования 8 – были приняты, 13 – отклонены. В целом за принятие закона во втором чтении 33 депутата проголосовали «за», 12 – «против», при одном воздержавшемся. Закон принят.
Необходимое послесловие
Согласно новому закону депутаты всех уровней будут выбираться прямым голосованием. Глав городских, районных и поселковых муниципальных округов депутаты будут выбирать из своих рядов.
Что это дает нам, простым гражданам?
Вновь избранные главы городов и районов буду представлять перед вышестоящими органами власти не только свою точку зрения, но и точку зрения коллегиального органа (городского или районного Совета), что, несомненно, усилит их позиции на переговорах.
Думается, что к вопросу о прямых выборах глав стоит вернуться лишь в том случае, если на местные выборы будет ходить подавляющее большинство населения, а сами муниципалитеты получат значительную финансовую независимость. А вот с учетом текущего момента вновь действующие положения закона представляются оптимальными.
Сергей Хомутов.
